Демократия 
по-средиземноморски: пришло время реформ?

Эмануэль Навон
Выпуск #6

Автор задается полувечными вопросами, стоящими перед израильским обществом со второй половины прошлого века: почему ни одно правительство страны не способно выдержать полной каденции? Каденция велика или народ ошибается в выборе? Чем лучше и чем хуже израильская демократия лучших и худших демократий мира? А мы из его рассуждений узнаём, что не всё так просто

Демократия по-средиземноморски (рисунок: Керен Ройз)

В отличие от рынка ценных бумаг израильская демократия достаточно устойчива, стабильна и построена по классическим образцам западных демократий. До сих пор все попытки резко изменить политическую систему Израиля терпели крах. Вспомним, например, партию РАФИ, созданную еще во времена Давида Бен-Гуриона. Ее главной целью являлось изменение системы выборов в кнессет, но эта попытка не удалась. Во второй раз подобная неудачная попытка была предпринята в 1990 году. Во время политического кризиса, который происходит на наших глазах, всё чаще и чаще раздаются голоса в поддержку изменения системы выборов и представительства в кнессете. Однако еще в 2015 году Биньямин Нетаньяху вышел на трибуну с лозунгом «Изменения системы». Он пообещал избирательную реформу в течение ста дней после формирования нового правительства, но прошло сто, двести и триста дней, а воз остался на прежнем месте. Он и ныне там, а обещание Нетаньяху прочно забыто.

В прошлом лозунг «Изменения системы» претворялся в жизнь, проводились некоторые реформы, но ни одна из них не была эффективной, а некоторые даже вредили. И сегодня, если внести изменения в систему выборов, как это предлагают некоторые политики, вреда будет больше, чем пользы. Это, конечно, не означает, что нет никаких проблем и израильская демократия совершенна. Но все изменения следует проводить так, чтобы они оказывались действенными, а негативные последствия реформ — минимальными.

Реальные проблемы израильской демократии — это отсутствие обратной связи между избранным членом кнессета и его электоратом, неуверенность избирателя в том, что его голос повлияет на состав кнессета и, наконец, разрушительные последствия так называемых праймериз. Уже сегодня существует решение этих проблем, которое удовлетворит многих и не приведет к революционным преобразованиям с непредсказуемым результатом.

Демократия демократии рознь

Прежде чем рассмотреть пути совершенствования демократии, скажем несколько слов о том, что представляет собой израильская политическая система. Что такое выборы в Израиле?

Израиль — это парламентская республика. Парламент (кнессет) — вот единственный представитель большинства населения, то есть народа, и он же — фундамент власти правительства. Всё это отличает Израиль от стран с президентской системой управления, при которой как законодательная, так и исполнительная власти получают право управления страной от избирателей.

В странах с полностью президентской системой правления, таких как США или Бразилия, президент является и главой государства, и главой правительства. В полупрезидентских демократиях исполнительная власть разделена между президентом и главой правительства, но при этом полномочия главы правительства — чисто символические, и он подчиняется президенту. Такая система управления характерна, например, для Южной Кореи и Франции. Есть демократии, в которых президент — глава государства и глава правительства, но при этом его избирает парламент. Примеры таких стран — Швейцария и Южная Африка.

Economist Intelligence Unit применяет индекс демократии к 167 странам мира. В соответствии с ним 79 государств являются демократическими. Из них чуть более половины — 51% — парламентские республики, 24% — президентские, 15% — полупрезидентские, а 10% — смешанного типа. Таким образом, большая часть демократических стран — это парламентские республики, и Израиль входит в их число.

Что же касается системы выборов, то здесь разброс еще шире. В Израиле принята система пропорционального представительства: чем больше голосов набрала та или иная партия или избирательный список, тем больше у нее или у него мест в кнессете.

В Великобритании и ряде ее бывших колоний, таких как США, существует система местного представительства. Кандидат в парламент должен одержать победу в своем избирательном округе, либо как представитель той или иной партии, либо как независимый кандидат. Этот кандидат проходит в парламент, а остальные выбывают из игры, при этом голоса их избирателей «летят в мусорную корзину». Большая часть населения этих стран голосует за одну из двух больших партий, а у маленьких партий практически нет шанса попасть в парламент. Их избиратели полностью лишены представительства. Преимущества и недостатки подобной системы очевидны: голоса всех избирателей, поддержавших проигравшего кандидата, пропадают, и значительная часть населения лишается представительства, однако в итоге возникает устойчивое однопартийное правительство.

Израильский избирательный округ

Израильская система пропорционального представительства лучше отражает всё разнообразие политического пейзажа страны и дает возможность практически всем меньшинствам иметь своих представителей в кнессете. Но для формирования правительства вошедшие в кнессет партии должны объединяться в коалиции. Это тяжелый и болезненный процесс, требующий взаимных уступок. Иногда он приводит к возникновению неустойчивого коалиционного большинства, а те партии, за которые голосовала значительная часть населения, поддаются нажиму и шантажу со стороны маленьких партий, без которых невозможна правящая коалиция.

Разумеется, возможны варианты. При местной системе представительства в ряде стран кандидат от того или иного округа должен набрать относительное большинство голосов окружных избирателей. Это может быть всего лишь 30%. В других странах с местным представительством, таких как Франция, нужно набрать более половины голосов окружных избирателей. Поэтому в ряде округов, где ни один кандидат не набрал более пятидесяти процентов голосов, приходится проводить второй раунд выборов, в котором участвуют лишь две лидирующие партии. В Германии половина нижней палаты (бундестага) избирается путем пропорционально-партийного представительства, а другая половина — окружного. Существуют страны с еще более сложной смешанной системой представительства, такие как Япония и Австралия.

Но вернемся к системе выборов. Для большей части демократических стран характерна партийно-пропорциональная система представительства (65%), а для меньшей части — местная система. И по этому показателю Израиль — не исключение, он входит в число стран с партийно-пропорциональным представительством в парламенте. Израиль отличается от других стран тем, что он целиком представляет собой один избирательный округ, в то время как другие страны с пропорциональным представительством разделены на ряд округов, которых обычно тем больше, чем больше территория государства. Израиль также не выделяется величиной минимального процента голосов, необходимых партии, чтобы пройти в кнессет: 3,25%.

Стабильности нет

А что же происходит в сфере политической стабильности государства? Здесь следует различать стабильность политического устройства и стабильность правительства. Политическое устройство — это демократический строй, и его способность противостоять попыткам переворота или тотального обвала всех систем управления обществом. Стабильность правительства — это его способность удержаться у власти в течение одной каденции, без вынесения вотума недоверия, развала коалиции и внеочередных выборов.

Обычно правительство в парламентских республиках более устойчиво, чем в президентских. Также партийно-пропорциональная система выборов, по мнению политологов, обеспечивает более устойчивое правительство, чем система с местным представительством. Поскольку партийно-пропорциональный парламент представляет интересы почти всех граждан страны, его решения более авторитетны и легитимны. Конечно, история знает примеры партийно-пропорциональных режимов, которые не удержали власть и развалились, — например, Веймарская республика в Германии или Четвертая республика во Франции. Но в целом многопартийная система с пропорциональным представительством более устойчива, и она лучше подходит такому разнообразному обществу, как израильское.

Может показаться, что правительство, основанное на коалиционных соглашениях, не такое устойчивое, как однопартийное, но это миф. Факты говорят об обратном. Нельзя сказать, что Израиль страдает от правительственной неустойчивости.

Тридцать три правительства

Вот факты: да, продолжительность жизни одного израильского правительства относительно невелика. С 1949 по 2015 год в Израиле сменилось 33 правительства. То есть одно правительство удерживается у власти в среднем два года, и это в два раза меньше, чем предусмотрено законом. Что касается выборов в кнессет, то они в среднем происходят один раз в три с половиной года (на полгода чаще, чем позволяет закон).

На первый взгляд, эти факты свидетельствуют о нестабильности политической власти в Израиле. Но если вглядеться в подробности, то выясняется, что картина нестабильности — оптический обман. Из всех правительств, которые не сумели досидеть каденцию в кнессете, только одно развалилось из-за вотума недоверия. В остальных случаях сокращение каденции было вызвано временными обстоятельствами: пять раз премьер-министр уходил в отставку, чтобы преодолеть конфликт внутри правительства (1950, 1952, 1955, 1958, 1964 гг.).

Это происходило потому, что до принятия соответствующего закона в 1968 году у премьер-министра не было возможности отправлять в отставку членов правительства, противостоящих его политике. Дважды — в 1953 и 1963 годах — в отставку уходил Бен-Гурион. Это происходило по причинам, которые он сам определял как личные. В 1974 году в отставку ушла Голда Меир — в условиях общественного давления и недовольства народа ее политикой перед Войной Судного дня. В 1983 году, после смерти жены, ушел в отставку Менахем Бегин, по причине ухудшения физического и морального состояния. В 2008 году свой пост покинул Эхуд Ольмерт из-за уголовного дела и требований партии «Авода». Два премьер-министра скончались, находясь на посту: Леви Эшколь умер в 1969 году, а Ицхак Рабин был убит в 1995м. Два правительства находились у власти по два года в результате соглашения о ротации между партиями «Авода» и «Ликуд» в 1984 году.

Демократия по-средиземноморски (рисунок: Керен Ройз)

Течет, но не меняется

Таким образом, Израиль вовсе не находится в состоянии перманентной неустойчивости правительства. Нестабильность, если она и есть, не является следствием партийно-пропорционального представительства в кнессете. Попытки реформ происходили много раз, однако Израиль не может позволить себе британскую систему представительства в парламенте. И это несмотря на то, что она принята в некоторых бывших колониях Британии. Давид Бен-Гурион поддерживал идею британской системы местного представительства, но ему не удалось ввести ее в Израиле. Как известно, первые выборы в кнессет были пропорциональными, а вся страна представляла собой единый избирательный округ. Во время Войны за Независимость попросту не было времени делить страну на округа. Партийно-пропорциональная система выборов в еврейские органы самоуправления существовала еще во времена Британского мандата. Она заставляла все сионистские политические течения баллотироваться на выборах в самоуправление еврейского ишува. Представительство в органах власти давало этим течениям возможность добывать сертификаты (мандаты) на въезд в британскую Палестину. Бен-Гурион хотел изменить систему представительства, так как он не желал тратить время на коалиционные переговоры. Однако он столкнулся с сопротивлением средних и мелких партий, которые не желали покидать кнессет и уходить с политической арены. В 1958 году снова было внесено предложение изменить систему выборов, но кнессет провалил его большинством голосов (73 голоса против). В 1965 году Бен-Гурион оставил партию МАПАЙ и основал партию РАФИ. Как глава этой партии он внес предложение изменить систему выборов — ввести окружное представительство — но и тогда у него не было никаких шансов провести этот закон.

В 1954 году было внесено предложение ввести смешанную систему представительства, как в Германии или Японии. Две трети членов кнессета должны были избираться по местной системе (в тех округах, где население голосовало за какую-то одну партию), а треть парламентариев по-прежнему избирались бы согласно партийно-пропорциональной системе. Но и это предложение не получило поддержки в кнессете. В 2006 году снова было внесено предложение ввести смешанную систему — на этот раз оно исходило от двух членов кнессета из партии «Ликуд» и двух от «Аводы». Согласно этому предложению половина парламентариев должна была избираться по одной системе, а половина — по другой. Этот законопроект также провалился, несмотря на поддержку двух крупнейших партий.

Страшно далеки от народа

Законопроект 2006 года заслуживает особого внимания, так как он касается важного аспекта демократии: обратной связи между членом кнессета и его избирателями. В законопроекте сказано, что члены кнессета, выбранные как представители того или иного округа, должны отчитываться перед избирателями своего округа в течение каденции, и таким образом им придется выполнять обязательства перед электоратом. В настоящий момент народные избранники не отчитываются перед народом, а только перед своей партией: избиркомом, центральным комитетом и лидерами фракций, поставляющими голоса на выборы.

Нет никакого сомнения, что в Государстве Израиль не работает обратная связь между избранником и избирателями, и член кнессета не несет никакой ответственности за свои решения перед теми, кто вручил ему свои голоса. Член кнессета вынужден подчиняться тем, кто поддерживает его на внутрипартийных выборах — праймериз. Часто это всего один влиятельный член партии. Таким образом, кнессет теряет тех своих членов, которые умеют самостоятельно мыслить, проявляют инициативу и придерживаются определенных моральных и духовных ценностей.

Тем не менее нет никакой гарантии, что местная система выборов создаст условия отчетности парламентария перед населением своего округа. Окружные избиратели голосуют не за личность, а за представителя партии, которую поддерживают. Сама же личность этого представителя определяется на внутрипартийных выборах — праймериз. jm

по материалу журнала «Ха-Шилоах»